坚持交通先行战略建设交通枢纽城市
根据市委、市政府的统一安排，3月上旬以来，由市领导魏立刚、杨新辉牵头，市委政研室会同市交通局、市规划局等单位组成专题调研组，对我市交通枢纽规划建设情况进行了认真的调研。并到湖北荆州、宜昌，重庆黔江，江苏苏州、无锡、常州和本省张家界等市(区)进行了实地考察。从调研掌握的情况来看，无论中西部内陆地区还是沿海发达地区，都强调“区域的竞争，关键是枢纽的竞争”，都注重在交通建设上谋划新思路，运用大手笔，启动大投入，推进大发展。现在，市委、市政府着手谋划交通枢纽规划建设工作，是增强常德区域竞争优势的关键之举。下面，将调查研究的有关情况分四个方面汇报：
一、发展态势
常德交通的发展态势，从地理区位、现行格局和运营效益等不同角度去审视，总体是“基础较牢、前景看好”。
1、“区域性”交通枢纽的定位基本确立。常德自古就有“西楚唇齿”、“黔川咽喉”之称，在以水运为主的交通时代，常德由于跨沅澧两水及洞庭湖水系直入长江流域，历来就是云贵川黔重要物质的进出大通道。现在，水上交通虽有所下降，但常德地理区位优势明显，南接长株潭，北连武汉城市群，西通成渝经济区，承东启西，连南通北，交通通达性仍然很强。2007年10月，国务院通过了《国家综合交通网中长期发展规划》，该规划按照交通节点城市的区位、功能和作用，将其分为全国性综合交通枢纽、区域性综合交通枢纽、地区性综合交通枢纽三个层级，并提出了42个全国性综合交通枢纽，其中40个是省会城市和沿海港口城市，内陆城市中只有陇海、京沪铁路交汇点徐州和京包、大秦铁路交汇点大同。按照这个规划来分析常德的交通枢纽地位，可以看出，常德不可能成为全国性综合交通枢纽城市，但常德处在长沙、武汉、重庆三个全国性综合交通枢纽城市包围的范围内，周边环绕着省内岳阳、吉首、怀化，及省外宜昌、荆州、万州等区域性综合交通枢纽城市，常德基本处于这个区域的交通地理中心，属中部的“中部”，且正位于国家规划的综合运输大通道上，基本可以确立泛湘西北区域性交通枢纽城市的定位。目前，常德即将形成北接洛阳、太原、西安，南达广州、湛江，西通成都、重庆，东连杭州、上海的铁路和高速公路重要通道。
2、“立体型”交通枢纽的格局初步形成。常德是省内除长沙以外唯一集水、公、铁、空四种运输方式于一体的城市，立体型交通网络辐射全国。水运方面：沅澧两水通江达海，拥有全省里程最长的内河航道，共91条，通航里程达1758公里，形成了沅水常德港以下1000吨级、澧水津市港以下500吨级的航道体系。公路方面：G319（厦门－成都）、G207（锡林浩特－广东海安）穿城而过，国家“7918”高速网中的二（连浩特）广（州）高速、杭（州）瑞（丽）高速两大动脉在常交汇，常德纳入国家和湖南省高速公路规划网的总里程有545公里，全市高速公路密度为2.99公里/百平方公里;全市公路通车总里程达17184公里，每百平方公里的公路密度为91.5公里，超过全国平均水平，是全国公路运输主枢纽城市。铁路方面，石长铁路连接焦柳、京广两大铁路动脉，正在建设或规划建设的有长益常城际铁路、黔张常铁路、常岳九铁路、石长铁路电化改造并增建二线、侯石铁路宜石段、焦柳铁路扩能改造、常桂铁路、临津安铁路、渝长高铁等九条铁路，常德有望由支线铁路经过城市提升为区域性铁路枢纽城市。航空方面，桃花源机场是湖南省第三大机场，已开通至北京、上海、广州、昆明、深圳等5条航线，年旅客吞吐量20多万人次，目前正在进行4D级扩能改造。常德处于多个运输通道交汇点上，涵盖了多种运输方式，是湖南省综合交通运输网络中的重要节点，已经形成多种交通形式紧密衔接的立体交通枢纽。
3、“效益性”交通枢纽的基础不断巩固。近年来，常德加快“工业强市、文化名城、和谐常德” 建设步伐 ，经济社会持续快速发展，地区生产总值、规模工业增加值及财政收入，基本相当于省内相邻的张家界、怀化、湘西三市州或湖北相邻荆州、恩施两市州之和，常德对周边地区的辐射带动能力不断加强，各类交通指标也由此大幅攀升。2009年全市完成公路及水路客运量1.13亿人，同比增长27.2%，客运周转量61.1亿人公里，同比增长41.7%；公路及水路货运量7679.5万吨，同比增长18.2%，货运周转量104.7亿吨公里，同比增长14.8%。特别是桃花源机场年旅客吞吐量由2005年的6.58万人次，猛增至2009年的23.36万人次，年均增长30%。现在，随着常德 “两个一千”、“三个百亿”工程的强力推进，工业强市步伐进一步加快，支撑交通枢纽的产业基础逐步夯实，如水泥产能接近2000万吨，电解铝产能超过50万吨，纺织产能超过70万锭，此外还有造纸、机械等都是大运量产业。今后，随着各种交通方式的逐渐完善，常德交通枢纽地位的不断增强，常德的经济腹地将进一步向周边区域延伸，增强常德对湘鄂川黔渝边界地区的辐射带动作用，吸纳周边地区的客货流在常德大运量进出，提升常德交通运输效益。
基本结论：把常德建设成为区域性交通枢纽，既有历史渊源，又有现实基础，更有发展需求，是常德未来发展的必然选择。
二、战略构想
从战略层面考虑常德交通枢纽规划建设，需要明确三个问题：
1、战略定位：强调三个关键词
――“区域性”交通枢纽。立足常德地处湘、鄂、渝、黔、川边境的区位优势，强化交通辐射带动功能，将常德建设成为武汉城市群、长株潭经济圈、成渝经济区三大区域实现东西对接、南北交互的战略中枢。
――“立体型”交通枢纽。构筑公路、铁路、水运、航空四大对外交通通道，发挥各种交通运输方式的优势，发展多式联运，建设综合交通运输体系，提高交通运输集成和组合效益。
――“现代化”交通枢纽。以交通信息中心为核心，统筹城乡交通，构筑数字平台，打造与区域性交通枢纽地位相称的时代形象。改进交通运输装备，完善综合枢纽功能，实现客运快速化、货运物流化，提升交通运输效益。推广运用交通节能降耗技术，大力发展绿色交通，促进交通运输可持续发展。
2、战略重点：打造 “12345”工程。形成一条空中大走廊，复兴二条水运大通道，拓展三组铁路大动脉，构建四类公路大网络，建好五个综合大港站，把常德建成区域性枢纽航空城，连接西南地区与长江水路运输的水上枢纽，全国区域性铁路枢纽城市，全国公路交通主枢纽城市，真正成为泛湘西北地区综合交通枢纽城市。
――形成一条空中大走廊。以形成区域性枢纽机场和航空货运集散中心为目标，加快桃花源机场改扩建工程，优化航线布局，形成以常德为中心，国内3小时，亚太地区6小时的航空经济圈。
近期以建设4D级机场为目标，增设口岸联检单位，抓紧改扩建航站楼、滑行道、停机坪及其它配套设施。适应快速增长的客货运需求，加密现在执飞常德至北京、上海、广州、深圳、昆明五大枢纽机场航班，新开通一批国内航线，依托北京、上海、广州、深圳发展中转联程航线，覆盖华北、华东、西南等地区的重要城市，初步建成常德至国内20个大中城市、年旅客吞吐量达220万人次的航空网络。
远期以建设4E机场为目标，延长跑道至3200米，扩建航站楼和配套设施，进一步加密已有航线班次，再新开通10个以上城市直达航线，形成覆盖全国40个大中城市的航空网络，开通港澳台及东南亚直飞航线，开通以北京、上海、广州三大枢纽机场为中转站的国际中转联程航线。大力拓展航空货运业务，成为辐射湘鄂川黔渝边界重要的区域性枢纽机场和航空货运集散中心。
――复兴二条水运大通道。建立以沅澧干线航道为主通道，以常德港、津市港为主枢纽，沅水凌津滩以下、澧水澧县以下常年通航千吨级的航道体系，加快常德水运复兴步伐， “十二五”期间货运规模达5000万吨，2030年过1亿吨，建成中西部水运强市。
加快推进航道整治。“十二五”期间，沅水航道常德至鲇鱼口192公里建成二级航道；常德至凌津滩84公里、澧水航道澧县至津市14公里、澧资航道津市至午口子88公里、松虎航道安乡至茅草街95公里建成三级航道；松虎航道黄金堤至安乡48公里、澧水航道澧县至三江口57公里建成四级航道标准，基本形成干线畅通、干支直达的航道体系，快速通江达海的功能得到充分发挥，沅澧两水成为连接我国西南地区与长江及沿海水路运输的黄金水道。
加快推进港口建设。重点加快建设以常德港、津市港为核心，桃源港、汉寿港为支撑，澧县港、安乡港、石门港、临澧港为节点，功能完善、布局合理的内河航运体系。沅水流域的常德德山、蒿子港、桃源陬市、汉寿岩汪湖、蒋家嘴和澧水流域的津市窑坡渡、澧县羊湖口、安乡长岭洲、汉寿柳林嘴建成1000吨级码头，石门易家渡、临澧合口建成500吨级码头。调整优化港口布局，常德港的盐关码头、落路口码头、夹街码头、河伏码头全部搬迁整合到德山，提升港口的集约化、机械化水平。加快专用码头建设，形成布局合理、层次清晰、功能完善的港口体系。
――拓展三组铁路大动脉。积极筹划争取和加快推进铁路建设，在市域形成纵横贯通的铁路网，在市城区形成“十”字型线路布局结构，使常德成为区域性铁路枢纽。
一是突出北煤南运大通道建设。以拓展豫煤、晋煤南运通道为重点，积极配合焦柳铁路扩能改造及其复线建设；实施石长铁路电化改造并增建二线；规划建设宜石铁路，增加北煤南运通道。
二是突出东西向客货运大通道建设。配合抓好黔张常铁路建设，加紧启动常岳九铁路前期工作，构筑蓉（成都）杭（杭州）铁路大动脉，形成东西货运大通道。适应都市圈和城市带经济发展趋势，加快建设长益常城际铁路，连通黔张常铁路，形成重庆经常德到长沙的快速客货运输通道。适应大流量、快速化、高强度的客运需求，规划建设渝长(经常德)高速客运专线，拉近西南地区与中南地区的时空距离。 三是突出南北向旅游大通道建设。积极筹备常德至桂林旅游客运专线，力争由省内铁路规划网进入国家铁路规划网，串联铁路沿线桃花源、茶马古道、崀山、桂林等知名旅游景区，吸纳全国旅游客源，依托铁路大通道，带动旅游大发展。
――构建四类公路大网络。
坚持各类公路协调发展，形成通道能力充分、网络结构合理、管理运营高效的公路交通运输体系。
构建市际高速公路网。立足对接周边城市的高速公路网规划，加速构建“两环九线二连”的高速公路网，使常德1小时经济圈快速融入国家高速公路网络，实现常德经高速公路东达上海、西连成渝、北接京沈、南出大海的目标。“两环”，即两条高速公路环绕，一条是市城区的80公里高速公路外环线；另一条是由太（子庙）－慈（利）高速连接长常高速、常张高速公路合围而成的贯通各县市区的高速公路大环线。“九线”，即已经建成的长常、常张、常吉高速，正在建设的常荆、常邵、常岳高速，尚在规划的太慈(慈利至安乡段已进入省规划)、湘宜、五慈高速。湘宜高速由宜昌――宜都――澧县火连坡――临澧合口，接太慈高速，它是自呼和浩特－三门峡－十堰－宜昌－张家界－桂林－柳州－北海，这条全国南北旅游通道中的重要一段，也是我市南出大海的重要通道，其中宜昌市境内的宜昌－澧县火连坡路段已正式启动前期工作。五慈高速由湖北五峰――石门壶瓶山――慈利，它北连沪渝高速，南接太慈高速，是一条促进湘西北、鄂西南山区经济发展的重要南北通道。“二连”，即2条高速公路连接线。一条是我市西南边的茶（桃源茶庵铺）－安（化）高速，这是杭瑞高速常吉段与规划中的益（阳）－桃（江）－安（化）－溆（浦）高速的重要连接线，对常德西南偏远山区有一定带动作用。另一条是我市东北边的津（市）石（首）高速，这是湖北荆州市境内松滋－公安－石首高速公路与我市太慈高速的连接线，是一条实现湘鄂边界群众互通、经济相融的民心路。
构建市域干线公路网。重点抓好国省干线公路改造升级，加强旅游快速通道建设，提高市域范围内的交通运输通行能力和通行速度。国省干线公路改造主要是按一级公路标准，构建“四纵五横”骨架路网结构。“四纵”即G207（东岳庙—鼎城钱家坪）、S205（津市—益阳武潭）、S226（桃源县陬市—桃源县城）、S227（桃源漆河—五强溪）；“五横”即G319（汉寿军山铺—桃源太平铺）、S302（安乡紫金渡—澧县边山河）、S303（石门县城—南北镇）、S304（澧县大坪—石门县界溪桥）、S306（安乡三岔河南安桥—桃源灵官庙）。快速旅游通道建设重点是按二级以上公路标准，实施城头山至澧县、桃花源至G319、壶瓶山至石门、花岩溪至G207等项目，加强旅游资源整合，打造一小时旅游经济圈。
构建农村等级公路网。坚持把提高农村公路普及率与路面硬化相结合，进一步扩大路网规模，改善路网结构，提高路网质量。
构建城区快速通道网。适度超前于经济社会发展，建设以快速路、主次干道相辅的城市道路系统，建立城市轻轨、传统公交相连的公交系统，合理确定静态交通设施的总量和空间布局，实现城市内部交通与外部交通的顺畅衔接。加快洞庭大道、柳叶路等城市快速通道建设，实现城市主干道与高速公路外环线顺畅对接；加快推进常德大道改扩建工程，形成贯通城区各大片区的快速通道；打通三闾路、朝阳路等断头路，加强支路和巷道建设，确保城区主次干道与毛细血管血脉连通；实施G207、G319城区改道，G207改道由灌溪-江北城区西侧-规划中的沅江四桥-江南城区西边-黄土店，与现有G207连接。G319改道由桃源杨溪桥向东，经沙坪－芦花潭－逆江坪－港二口－黄土店－唐家铺－谢家铺，与现有G319连接。穿越市城区的原“319”和“207”国道改为城市道路，减少过境车辆对城区的交通压力，强化城市区域间的连通，使城市内外交通顺畅有序。同时要树立公交优先理念，有序发展公交专用通道，建设智能交通，形成快速公交网络系统。科学布局城市主要客运枢纽和大型公共停车场，促进城市外部交通与城市内部交通的衔接互通。
――建好五个综合大港站。按照各种交通方式“无缝衔接”和客运“零距离换乘”的要求，加强铁路、公路、水路和航空运输枢纽建设，强化运输系统衔接配套。重点建好五个综合大港站。
公铁联运客运总站。按照各种客运交通方式“零距离换乘”的要求，以铁路客运枢纽站为依托，合理规划站内城际高铁客运、长途汽车客运、公共汽车、出租车、社会车辆等各种交通配套设施，建成湘西北地区最大的综合性客运枢纽站，设计规模为年旅客吞吐量为850万人次以上。
德山公铁水联运物流中心。合理规划布局德山火车货运枢纽站、德山水运枢纽港、德山物流产业园，建成湘西北地区最大的公铁水联运物流中心。德山铁水联运物流中心主承担大宗农副产品、工业品和工业原材料进出运输，承担北煤南运、北煤东运的中转和集疏运服务。
桃花源机场陆空联运站。该站主要承担途经常吉、常张高速公路的长途旅客运输，市内及邻近市州的客货运服务，将来还要承担江南城区物流运输。注重把桃花源机场陆空联运客运站与江南城区综合物流园区统一规划和设计，合理规划布局客运站、公交站、出租车停靠站。
桃源公铁水联运货运站。科学规划建设火车货运站、千吨级码头、汽车货运站、现代仓储物流园区，注重铁路、公路、水运三种运输方式顺畅衔接，承担黔张常铁路等过境大通道的物资中转运输。
石门公铁水联运枢纽站。充分发挥石门的铁路运输优势，依托二级货客兼用大型编组站石门火车北站，建设火车站、汽车站、港口无缝衔接的综合运输枢纽，建设大型物流园区，形成辐射湘鄂边界的常德市客货集散次中心。
3、战略步骤：分三步走
――近期（2010－2015年），突出高速公路建设和国省干线公路改造，完成常荆、常邵、常岳、太慈高速公路建设，形成“两环七线”（不含湘宜、五慈）的高速公路网，“四纵五横”市域干线公路网，实现常德到市内每个县（市）、到周边相邻地州市至少有1条高速公路直达，分别形成半小时、4小时交通圈，依托二广高速、杭瑞高速、浏（阳）花（垣）高速三大主通道，实现常德经高速公路东接长沙连通杭州、上海，西达黔江连通重庆、成都，北接荆州连通郑州、北京，南经邵阳连通广州直出大海，建成全国公路运输主枢纽城市。
――中期（2016－2020年），突出铁路建设、航道整治和机场改扩建，完成黔张常铁路、常岳九铁路、长益常城际铁路、焦柳铁路改扩建、宜石铁路建设，构筑“一横三纵”铁路网，形成北接洛阳、太原、西安，南达广州、湛江，西通成都、重庆，东连杭州、上海的铁路通道。完成桃花源机场二期工程建设，建成干线机场，实现从常德出发可直达全国30多个大中城市。完成沅澧两水、西洞庭湖航道整治和德山港、津市港等8个码头建设，把常德打造成 “水上金三角”，连通西南地区与长江流域，实现通江达海。常德的公、铁、水、空交通基础设施全面转型升级，运输网络四通八达，成为泛湘西北地区综合交通枢纽中心城市。
――远期（2021－2030年），突出交通运输行业科技信息技术应用和大市场培育，着力提高交通运输设施装备的技术水平和信息化水平，重视智能交通、现代物流、交通环保等技术的应用，提高交通运输现代化水平；着力培育规范有序、充满活力的运输大市场，形成大流通、大交通、大市场、大发展格局，常德成为泛湘西北区域以交通枢纽为基础，集交通中转、市场聚散、物流汇集于一体的现代化综合交通枢纽中心城市。
三、问题透析
受诸多因素的影响，我市交通发展的内外环境在不断变化，向区域性综合交通枢纽这一更高层次迈进，需要解决的困难和问题较以往会更多，也更复杂。综合研判，有四大突出问题摆在我们面前：
1、竞争压力大，项目难争取。
从宏观政策的下步走向看，调控趋紧。在交通发展方式上，2007年国家就作出了“三个转变”的部署，转变之一，就是由主要依靠交通基础投资拉动向投、建、管、运协调拉动转变，工作重心逐步转移到提升综合运输整体效益上，相对压缩交通固定资产投资规模。只是后来因国际金融危机冲击，交通建设领域才暂时挑起“扩内需”的重担。但从长远来看，随着全国经济回升向好、4万亿刺激计划下达完毕，出于“防通胀”的考虑，国家对交通基础建设领域的调控将会趋紧。今年全国交通工作会议就明确提出“高速公路投资重点用于项目续建和收尾”，意即新开工项目数在减少。同时，随着第二轮西部大开发十年支持计划启动，国家交通投资会更多地向西部地区倾斜。这就预示着，我市今后争取重大交通建设项目的空间在缩小，挤进国家项目规划盘子的难度在增大，即便是已经纳入国家相关规划的一些重大项目，要如期立项、开工也带有很大的不确定性。
从交通项目的布局特点看，排他性强。交通建设项目的线形走向、站点布设是有“排他性”的。在用一条干线可以满足运需、连通节点，一处枢纽可以疏解流量、辐射周边的情况下，国家、省一般不会在附近重复布线设点。但对地方来说，铁路动脉、公路干线、民用航空从不从本地经过，在不在本地设站（场），于地方经济发展至关重要，绕过了本地，可能就永远失去了增建同类项目的机遇，在区域经济竞争中就有可能被边缘化。因此，重大交通建设项目的线路站点布局问题往往是地方关注的焦点。如我市规划建设的太慈高速公路项目，慈利—安乡段已经进入省里规划，但争取安乡—太子庙段阻力重重，其中的主因，就在于岳阳华容—益阳—衡阳常宁高速公路已进入省里规划，而安乡—太子庙连接线与此线的南县至益阳段并列而行，间距不到30公里，且安乡至太子庙属市域内县与县之间的连接线，要想列入省委省政府近期规划考虑的重点，必然要付出加倍的努力。
从交通项目的争取过程看，更加被动。国家和省里安排交通项目历来都不是搞的“平均分配”，而主要是根据国家投资政策要求、各地项目前期工作条件，以及各地对项目汇报的及时性和准确性来确定的，并且具体方面的投入强度和安排时序，随时都可能调整变化。这种项目运作模式，搞得地方很被动，稍有不慎就可能错失良机，而被别人捷足先登。如原规划的安张常铁路，现已不经过常德，而直接取道湘西南下衡阳。同时，随着国家投资体制走向成熟，对投资项目的管理越来越严格和规范，项目前期难度越来越大，制约因素和前置条件日益增多，重点项目审批事项涉及部门多、环节多、周期长，推进十分困难。争取黔张常铁路项目就前后达10年之久，今年能不能如期开工还是一个未知数。
2、协调任务重，规划难统一。
交通发展规划与城市总体规划难统一。一些重大的交通建设项目，建与不建、早建迟建很大程度受制于国家部委和省级政府，并且在线路站场布局方面基本上是部、省说了算，他们怎么方便怎么走、怎么节省怎么办，相对来说，地方城市的规划发展问题都是局部问题，局部问题要服从全局。而对于地方来说，公路网络与铁路网络在城市交汇，如何才能与城市发展融合互动？线路站点如何布局才更利于城市空间拓展和生态宜居？怎样尽量避免交通线路分割城市等等，这些问题，个个都是摆在地方政府面前的重大课题，也是难题。比如，为避免大量铁路货运对城市环境的影响，就有必要改变线形走向，实行“客货分流、货运外绕”，但问题是，铁路改线不仅面临预留通道不足的用地约束和转弯半径不符的技术障碍，且还得地方政府自掏腰包，每公里8000万元的高额造价，对常德来说无异于天文数字。即便部省接受了我们的调整方案，要过城市规划这一关也很难。因为地方城市总体规划一旦确定以后再要调整，程序非常复杂，要经过专家论证、部门审查、人大通过，然后报省审批，前后至少半年以上，难以及时满足项目用地需求。
地方交通发展总体规划与各种专项运输方式发展规划之间、各种运输方式发展规划之间难统一。目前，交通运输管理仍处于一种分割状态，地方交通部门仅仅管到公路水路运输，铁路、民航则分别隶属国家铁道部和湖南省机场管理集团，他们各自主要是按线上要求制定发展规划。在这种情况下，地方交通发展规划就只能是各种运输方式发展规划的简单叠加，而很难将铁路、民航与公路水运统合起来，在发展的目标、思路、规模和进度等方面实行统筹安排，对各种资源要素实行利己配置，总规划与分规划并没有实现内在有机统一。与此同时，铁路、公路、水运、民航等各个运输单元的发展规划，也大多从提高内部运行效率出发，各自为政、封闭运行，而对于如何与其他运输方式在设施上顺畅对接、在运行上优势互补等问题则考虑不够充分，综合交通运输的集成优势和组合效率就难以充分发挥。比如，从我市目前的路网结构来看，出市的主要通道、区县（市）之间的连接干线一般都建得比较好，而机场通往城区、景区的道路却不是很畅通，设计宽度也不够，堵车现象时有发生，很大程度上就是公路规划与民航规划缺少统一谋划造成的。
3.筹资能力弱，项目难推进。
资金配套压力增大。资金问题一直是我市交通建设的最大困扰。现在，国、省交通项目建设均要求属地财政配套，而市本级财政不是很宽裕，县级财力更弱，配套困难，只有依靠平台融资。但是，我市道路交通融资涉及的三个融资平台资产规模都不大，融资能力很有限，加上国家出于防范地方财政风险的考虑，正在酝酿出台“地方融资平台相关监管意见”，最近中央要求对地方融资平台进行清理整顿，对地方融资平台的举债规模、融资渠道和经营管理模式多有限制性规定，其融资功能将会受到制约，加剧了地方资金配套困难。今年全市计划的17个干线公路改造项目，就有4个项目因资金到不了位而未动工。公路建设上，自上世纪九十年代中期以来，国家、省逐步把投入重点放在高速公路和通村公路上，而对国省干线公路明显重视不够，“撤区并乡”之后，不少通往被合并乡镇的交通要道，就一直没有列入上级投资建设计划，成了被遗忘的角落，只能靠地方自行解决。铁路建设上，今后几年常德将进入一个高峰期。但国家在铁路建设上不仅经营性项目投资在压缩，且补助标准也在降低。为了缓解资金压力，铁道部门开始推行“部省协作”模式，项目资本金采用与受益地区共同筹集的办法解决，地方资金分摊压力较以往大为增加。此外，随着一些重大交通项目陆续落户常德，不断增多的配建工程也在考验我市的配套能力。如高速公路在德山、柳叶湖、白鹤山设计的入城口太窄，急需拓宽，但拓宽部分得由地方政府出资。
征迁补偿标准看涨。自从实施惠农政策和林权制度改革以来，农民对土地要价攀升。加上随着城市化进程加快，失地农民不断增多，一些地方政府把失地农民社会保障投入计入土地成本，提高了土地片区价格，导致土地价格不断上涨，房屋拆迁成本大幅提高。目前在“部省协作”铁路项目建设上，征地拆迁由省政府总承包，所在地征地拆迁由当地政府费用包干实施，但部省将补偿标准压得比较低，实际操作中资金缺口很大。石长铁路复线项目仅武陵区段房屋拆迁补偿款就超出省定计划近7000万元。
4.交通运量小，效益难提高。
运输结构不合理。长期以来，常德的物流运输以公路为主，占全市货物运输总量的80%，占到旅客运输量的95%，水运优势没有得到充分发挥，铁路等轨道运输发展滞后。特别是昔日繁荣的常德水运，目前已呈落伍之势。多年来，我市航道、港口等水运基础设施建设投入不足，通航能力较低，港口设备陈旧，沅水航道的凌津滩，澧水航道的艳州、青山、三江口等水电枢纽碍航严重，导致水运运输长期停滞不前。上世纪80年代，仅沅水航道的水运运力就达到15万吨，而目前沅澧两水加起来运力也只有12万吨。这种不合理的运输结构和不均衡的发展格局，影响了我市综合交通组合效益的提升。
规模效益不明显。主要表现为公路水路运输集约化程度低，经营主体多、小、散、弱，服务功能单一。我市113家公路运输企业中，规模过5000万元的只有6家，企业货运车辆数仅占总量的23%，并且工业企业自货自运比重高，真正意义上的现代物流即第三方物流仍处于发展初期，市场规模很小。相比公路运输，水运运输的集约水平和规模效益就更低。全市28家水运及水运服务企业中，年营业收入最高的也只有500万元，企业货运船舶数仅占注册总数的15 %。深入细究，影响和制约我市水运规模效益提升的主要原因，首先是我市工业经济不发达，大件运需不旺，投资经营港口码头的预期红利不高，所以民间资本一般不愿意进入该领域。其次是水上管理体制未理顺，岸线建设缺乏系统规划，滥批乱建码头现象严重，出现了很多无资质的违规小码头，彼此之间无序竞争、抢拉货源，影响了资源的集约高效利用，使原本规模就不大的水上货运量变得更加零散。再一个就是，在水运经营方式上常德至今还没有期货交易，仅有现货交易，且以砂卵石运输为主，运营效益自然不高。
四、对策探讨
今后几年，是我市形成区域交通枢纽大框架的基础阶段，也是交通发展方式实现转型升级的关键时期，交通发展面临着“扩能”与“提质”的双重任务，不仅要继续解决运输能力不足的问题，更要统筹推进规划、建设、运营与管理，让各种运输方式摆脱体制分割、各自为战的运行模式，在发展上统一规划，在空间上衔接成网，实现运输过程各个环节无缝连接，真正构建起我市区域性、立体型、现代化的综合运输体系。
（一）强化“规划”这个龙头，优化交通资源配置，发挥综合交通运输集成优势
交通规划是落实交通建设项目的依据，也是配置交通资源要素的重要手段。构建区域性交通枢纽，要在规划层面重点突出“三性”：
1、突出规划的全局性。交通规划在引导城市发展方面的作用愈发重要。交通规划要与土地利用规划、城市规划等通盘考虑，同时进行，从以前简单满足交通需求，逐步转变为通过交通规划来引导城市发展。这就必须进一步突显交通发展规划的“先导、统筹、主导”作用，提升规划层级，整合规划资源，形成“政府主导、部门协作、衔接互动”的交通规划新格局。建议调整充实市规划委员会，由市长任主任，市纪委、市中级人民法院、市规划局、市交通局、市发改委、市建设局、市国土局、市城管局、桃花源机场等为成员单位，下设办公室，主要负责编制全市交通发展总体规划，组织、指导和协调相关部门编制公路、铁路、水运、航空等专项规划；牵头召集交通规划联席会议。要着眼辐射泛湘西北地区，加强区域交通协作和一体化，积极与周边城市、地区实现规划对接。可尝试由市规划委员会出面衔接，与周边城市共同编制《泛湘西北交通发展总体规划》，指导和带动捆绑争项、协作运营、协同管理，实现区域联动、合作共赢。
2、突出规划的前瞻性。要根据交通现状、需求和发展前景，按照适度超前的原则，先行筹划好交通项目的线形走向和站点布局，及早预留土地。规划各类交通线路、站场，都要着眼长远，坚持高起点、大手笔，尽量避免“短命规划”。在规划建设市城区公铁联运客运总站、桃花源机场陆空联运站、德山公铁水联运货运站、桃源公铁水联运货运站、石门公铁水联运枢纽站等综合大港站时，要气魄大、站位高，一处联运站将来就是一座现代综合枢纽，一个城市副中心。
3、突出规划的权威性。增强规划的权威性要以科学性为前提。要积极探索建立综合交通运输专家咨询机制，充分尊重专家意见建议，增强规划的内在权威。对于一般的局部性规划，出于效率的考虑，可由地方政府决定，而不是由具体的职能部门决定，避免政出多头，但需听证、公示、接受异议和在人大备案。对于全局性规划和一些重大项目规划，应交专业性中立机构提出方案。这方面可借鉴江苏常州市的做法，确定一个总设计单位，由其牵头招标完成所有具体设计方案。增强规划的权威性要以执行力作保障。要严格执行基础设施用地保护“黄线”，道路建设用地“红线”、生态环保“绿线”等管治规划，管好区域空间形态。建议建立专门的交通规划巡查监管机制，由市规划委员会牵头，邀请一批人大代表、政协委员组成巡查组，对相关职能部门和区县（市）执行交通发展规划的情况进行巡查，形成督查意见书或督查建议书，督促及时整改。还可考虑，在现有规划监督制度的基础上，构建以“人大”为核心的综合型城乡规划申诉机制，对以《城乡规划法》为核心的规划法律法规的实施情况进行检查，对社会公众提出的规划热点和难点问题开展特定问题调查，并与规划主管部门、城管部门、信访部门、基层人民调解委员会密切配合，受理和处理规划申诉问题。
（二）抓住“项目”这个根本，持续保持攻关态势，确保重大项目如期落户
分析当前新的形势，必须抓紧抓好三项工作：
1、高效对接专项规划。今年是“十一五”收官之年，国家、省里都在抓紧编制“十二五”总体规划和专项规划，各有关部门要准确把握国家、省里交通发展规划动向和政策走向，及时捕捉项目投资信息，深入开展项目规划的调查、分析、论证工作，及时编制和上报专项规划，搞好汇报衔接和跟踪争取，力争更多重大交通建设项目挤进国省专项规划“大盘子”。当前，我们要力争太慈高速公路“安太段”、G207和G319改线以及干线公路改造项目顺利进入省“十二五”规划，并陆续启动前期工作；抓紧完善澧水河道治理项目前期工作，达到向上申报的条件。“十二五”期间，要力争运石铁路宜石段、临津安铁路、渝长客运专线常德段、常桂铁路等项目尽早进入国家、省铁路网规划。对于已经进入国省专项规划的重大项目，要掌握动态，盯紧看牢，尽快形成实物工作量。尤其值得注意的是，黔张常铁路是关系常德未来发展的重要工程，要密切关注项目动态，与沿线各市(区)全力协作，力保项目按期开工。
2、创新争项思路办法。争取交通项目决不能自我捆住手脚，仅仅停留于常规性汇报、一般化运作，而要开阔思路、创新办法，从多个层面、多个角度持续攻关。要重视高端争取。领导重视是最重要的争项基础。建议市委市政府领导带领发改、交通、铁路、机场等部门多进京赴省，上门拜会相关部门，进行专题汇报，积极争取政策倾斜和项目支持。要重视会议争取。利用全国、全省“两会”召开时机，充分发挥驻常国省人大代表、政协委员的建言权利和联络优势，为常德争取重大交通建设项目捕捉信息、宣传呼吁、穿针引线。要重视联合争取。在交通发展上，要在区域铁路大动脉、公路大干线、水运大航道等项目运作上与周边城市实行利益捆绑，集体申报，联合争取。如荆州市规划的洈水旅游通道、宜昌规划的湘宜高速公路项目、张家界规划的黔江—恩施铁路南向延伸线项目等等，都对常德拓展出市通道、完善路网结构意义重大，相关部门要抓紧与他们沟通接洽，共商思路对策。
3、抓好项目前期运作。当前，我们要紧紧抓住国家“扩内需”的难得机遇，把多年想解决又没有能力解决的重大交通建设项目推上去。一方面，要抢时间。对于已经列入国省规划的交通建设项目，市发改委、市交通局、市“铁路办”等部门和单位要按照市里的统一部署，抓紧开展“可研”、立项、初设等前期工作，抓紧向上汇报衔接，落实建设条件，争取上级支持。特别是在项目立项报批这个关键环节上，各部门必须要通力合作、各负其责，根据既定时序，把与本系统有关的跑省、跑部工作承担下来，尽最大可能缩短前期工作周期。另一方面，要保深度。工作计划可以提前安排，进度可以加快，但深度不能降低，尤其是事关全局的重大项目，要下大力气，用真功夫；项目建议书、可研报告、初步设计都要按照规定的内容和深度去做，做到资料翔实、数据准确、论证充分、手续完备。
（三）突出“融资”这个核心，不断创新方法思路，保证建设资金及时到位
交通建设关键取决于资金供给。要大力改革创新，努力走出一条投资主体多元化、融资渠道多样化的新路。
1、积极争取上级支持。从我国交通发展阶段特点来看，政府投资仍是交通基础设施建设资本金的主渠道，尤其一些公益性明显、不能获得直接经济效益的项目（比如农村公路、二级以下的普通公路），更离不开政府直接投资。因此，抢抓政策机遇、争取上级支持始终是我市交通融资的重中之重。要密切关注产业振兴规划及部省投资政策、扶持政策走向，加强策划研究，及时请示汇报，搞好沟通衔接，积极争取部省建设资金。在交通建设项目总投资概算和地方投资分摊任务协商谈判过程中，要学会“讨价还价”，把握尺度、讲究策略，把各种理由摆充分，把基础资料搞扎实，努力争取降低地方出资比例，搞活地方配套方式，最大限度节省建设成本和筹资压力。
2、做大做强融资平台。市交通投、城建投、经建投是我市基础设施建设的三大重要融资平台，都承担交通建设任务，要千方百计做大做强，在我市新一轮交通建设投融资中起到“顶梁柱”作用。做大做强融资平台，有效缓解资金压力，重点是“三靠”：第一，靠政策支持强基。市政府要在资源配置及政策安排上给予三大融资平台一定支持，通过股权划转或增资扩股等方式，将分散在不同部门的城市优质资产直接注入投融资平台，增加现金流量，调整财务结构，充实净资产及利润指标，增强平台融资能力，从而实现政府资源最大化利用，以及交通基础设施建设的自我积累和自我发展。第二，靠项目运作扩能。要根据我市区域交通枢纽建设重点，筛选一批符合国家产业政策导向的重大公路、水运建设项目，如太慈高速公路、泰格林纸码头等，由市交通投资公司作为项目法人立项，精心策划包装并实施融资运作，解决项目资金来源，扩充融资平台实力。第三，靠改革创新增效。三大融资平台要适应发展变化的新形势，积极创新思路、转换机制，盘活资产资源，不断提高资本运作水平，用新机制和新模式拓展新渠道，获取新效益。比如，可尝试以道路为载体，拍卖或转让广告、路灯、自来水管网等设施经营权以及道路冠名权以筹集资金；对公路沿线的仓储、加油站等收益性项目进行自主经营，增加衍生收益。
3、开辟多元融资渠道。一是用好信贷渠道。大力拓展与国开行及各金融机构的合作，推行贷款品种多样化，继续开拓银团贷款、权益质押、配套资金搭桥、存单质押、土地储备贷款、联合贷款等多种贷款。湖北荆州市就准备通过“贷款修桥、收费还贷”方式，将自建的荆岳长江大桥收费权作为质押向银行贷款，投入第三条跨江大桥建设。常德也可以在这方面想点办法。二是创新经营模式。充分发挥政府在交通基础设施建设中的引导作用，推出一批道路交通和房地产联合开发项目，向国内外招商、招标，吸引国内外投资者来我市采取股份制、合资、合作、独资或BOT、BT、TOT、融资租赁等方式进行道路交通建设，实现以路网建设带动土地综合开发，以土地综合开发促进道路交通建设，将道路交通建设的经济效益迅速转化为对道路交通建设的再投资。从现在起，全市所有房地产开发项目，必须统一纳入道路交通与房地产联合开发体系和统一开发计划。三是扩大直接融资。及时研判、把握国家相关政策的变化和调整情况，积极开展企业债券、短期融资券、中期票据、信托、资产证券化等融资方式的比较研究和策划工作，积极向上争取在国内或境外发行道路、桥梁等交通建设债券、基金、股票，进行多渠道多形式融资，促进我市道路交通建设。
4、优化“运营”这个环节，提高交通运输效益，推动常德经济加速发展
把加快发展交通运输业作为常德新的经济增长点，通过运营效益的提高带动整个服务业跨越式发展，形成交通运输与区域经济相互支撑、双向带动的新格局。
一是培育大企业。着手组建水运集团、公交集团，以现有的欣运集团和新组建的公交集团、水运集团等国有及控股交通企业为主体，对区县（市）中小运输企业进行并购重组，切实强化欣运集团的长途客运主营业务，水运集团的水陆货运业务和公交集团的城市公交运输业务，形成由优势企业为主导的市场格局。要利用服务质量招投标等管理手段，引导旅游包车、驾校、货运出租车等企业向规模化、集约化方向发展。
二是构建大运力。我市运力结构上，水运是“短腿”，也是发展潜力巨大的领域。除了继续大力实施港口建设和航道整治之外，政策支持是关键。目前，常德水运业主和部分投资人造船需求旺盛，但苦于一次性投资大、融资难而发展缓慢。政府可以采取“以奖代投”的办法，对新造一定吨位船舶给予奖励，并在金融、税收政策上适度倾斜。加强公路运输与其他运输方式的顺畅转换，大力发展公铁、公水、公铁水、公铁水空等多式联运，改变单一的运力结构。
三是发展大物流。抓紧编制全市物流业发展规划，与公、铁、水、空发展规划以及港口站场规划衔接配套，同步实施。培育一批服务水平高、市场竞争力强的大型现代物流企业，支持和鼓励交通运输企业进行功能整合和服务延伸，加快向现代物流企业转型。加快推进仓储基地、物流园区和物流中心等物流信息平台建设开发，引导和支持更多的物流主体进驻平台运营，进一步整合运输资源，优化物流运作，提升物流系统的整体效益。
5、激活“体制”这个因素，实施高效统一管理，加大工作推行力度。大交通是区域性交通枢纽建设战略的第一要义。要实现各类交通项目建设、各种交通运输方式在规划上协调，在运营上协作，在管理上协同，必须有大交通的发展理念作指导，管理体制作支撑，工作合力作保障。
一是加强交通规划建设管理体制政策研究。要以构建区域性交通枢纽为目标，以此次规划建设问题调研为起点，继续深入开展大交通发展宏观战略和政策的研究，在国家有关法律法规的指导下，按法定程序制定和完善大交通政策性文件和地方性规章。积极开展智能型交通系统发展、多式联运、现代物流系统发展等相关政策的研究。
二是构建大交通管理体制。在发展一体化交通战略时，外部要协调好与区域合作、城市发展、土地利用及环境保护的关系，内部要统一协调公铁水空等各种交通方式的设施规划设计、建设、运营和管理。从工作运行情况来看，多部门分头管理、多方式各自为政的格局很不利于一体化交通的实现，发展大交通必须从体制机制层面寻求突破。重庆黔江区在这方面就进行了可贵的探索。从去年开始，他们以建设“渝东南中心城市”为总目标，实施“大通道”、“工业强区”、“城市东进”三大战略，确立了以“大通道”带动大产业繁荣、带动大城市发展的总体思路。为确保“大通道战略”顺利实施，在体制架构上他们实行“从块式分工到职能分工”转变，区委区政府专门设立了“大通道建设管理工作委员会”，下设综合处、公路处、铁路处、通信处、技术处等5个处室，每年安排专门资金用于大通道项目前期工作和配套建设资金。每一个重大项目，都明确牵头领导，落实责任部门，成立协调班子，一抓到底，较好地解决了过去各自为政、不利招商引资、不利大交通布局的体制弊端。建议市委市政府借鉴这一做法，成立“市交通枢纽建设管理工作委员会”，下设办公室和各类业务处室，负责组织召开交通枢纽建设联席会议，重大交通项目的争取和组织实施，督促搞好重点工程建设环境整治等，增强大交通建设的整体联动效应。
三是实施分级负责管理体制。按照政府主导、分级负责的原则，根据交通项目在路网中的作用，将全市交通项目分为主骨架网项目、县乡道路项目、通村公路项目三个层次，分别由市、县（市）、乡（镇）三级负责。区域主骨架网项目由市里负责，重点抓好重大项目的前期争取工作，尽早促进项目开工建设，做好在建重大项目的协调服务工作。县乡道路项目，主要指乡与乡之间的连接道路，县域出口路和经济断头路，这部分项目由县（市）负责建设管理，市里主要在规划上、建设标准上按照相关要求给予指导。通村公路项目，包括农村通村油路（水泥路）工程和通达工程，通村公路建设由乡村两级组织负责，县（市）负责搞好技术培训和技术指导。
