国内外保障房建设和管理的经验与启示
编者按：住房乃民生之要。近年来，国内房价居高不下、节节攀升，远远超出了中低收入群体的承受能力，住房已成为人民群众最关心、最迫切、最需要解决的民生问题。党中央、国务院在出台一系列房价调控政策的基础上，提出了一系列保障房建设目标：2010年580万套、2011年1000万套、“十二五”期间3600万套。为推进我市保障房建设的进程，现摘编部分省市推进保障房建设的做法，总结国外保障房建设与管理的成功经验，在此基础上提出对策建议，供市领导和相关部门决策参考。
保障性安居工程建设是国家为解决高房价背景下中低收入人群住房困难而推出的民生工程，面对的是民众迫切的需求和期待，体现的是政府“以人为本”的执政理念。党和国家领导人多次强调：保障房建设是政府主导改善民生的标志性工程，必须大力推进保障性安居工程建设，确保保障房工程质量及公平分配，稳预期控房价、扩内需转方式、惠民生促和谐。
一、国内部分省市推进保障房建设与管理的做法
党中央、国务院作出了今年内开工建设1000万套保障房的决策部署，各地积极实施并在保证保障房公平分配方面进行了多方探索。截止到10月初，全国已开工建设980多万套，房屋建设质量总体较好，为完成全年目标奠定了基础。
厦门：一是在全国率先出台社会保障性住房条例，建立保障性租赁房制度和保障性商品房制度，重点解决中低收入家庭的住房困难问题，构建“居者有其屋”的住房保障体系；二是舍得拿出大量土地来建设保障性住房，主要集中在本岛中东部商业片区，有些还是一线海景房社区；三是通过土地净收益划拨、压缩市政工程和节约政府行政开支等渠道筹措资金，确保保障性住房建设按时动工、交付和入住；四是保障房建设与商品房建设同规划、同标准，实行封闭式管理的模式，防止保障性住房变成贫民窟；五是保障房分配上，没有专门的“廉租房小区”或“经济适用房小区”，对房屋保障类型不做事先规定，根据住户需求灵活调节，不同收入、阶层的人群混居；六是建立了严格完善的准入和退出机制，实行五级审核、二级公示、多部门协查，对入住保障性住房的家庭实现三年一审，将投机寻租的可能性降到最低。
青岛：青岛市保障房建设走在全国同类城市前列。2007年至今，青岛基本解决了3.5万户低收入家庭的住房困难问题，其中享受实物配售保障的低收入家庭比例达88%。一是提供稳定的财政投入。青岛规定土地出让净收益用于住房保障资金的比例不低于15%（高于国家标准），市政府保障房建设投入每年不少于5亿元，2007年以来保障房建设获得的资金超过100亿元。二是以配建制确保保障房用地。青岛规定新增建设用地规划为住宅的，按照不低于20%的比例配建；旧城区、城中村改造项目，扣除拆迁安置用房后，按照不低于5%的比例实施配建；一般搬迁企业用地规划为住宅的，按照45%的比例实施配建。不适宜配建的土地，要提取相应比例土地收益用于集中建设项目用地的征收补偿。三是以人为本优化保障房布局。按照低收入住房困难家庭的分布状况，将保障性住房重点布局在铁路沿线、城市主干道、地铁出入口等区域，降低低收入家庭生活成本。同时，改进了保障性住房户型的设计，做到面积不大、功能齐全。四是着眼长远。制定保障房建设规划，提出到“十二五”规划期末全市保障性安居工程的覆盖面达到20%的目标。
苏州：苏州市保障房建设超额完成目标任务。一是超额完成省下达的目标任务。江苏省给苏州下达了23500套保障性住房的任务。截至今年7月底，苏州已开工建设保障性住房3万多套，发放廉租房租赁补贴4600多户，危旧房改造227万平方米。二是保障房标准不断提高。自2000年苏州启动保障性住房建设以来，保障面积已从当初的人均6平方米提高到现在的18平方米，保障对象也从低保家庭扩大到低保边缘家庭、特困职工家庭、人均收入1200元以下的低收入家庭以及人均收入1700元以下的中低收入家庭，月收入低于1350元者明年起可申请保障房。三是做到了“以房等人”、“应保尽保”。截至2010年底，全市已累计筹集廉租房4700套，建设经济适用房2万1千多套，建设公共租赁房11万套，较好地满足了全市1.1万多户中低收入家庭的需求。
其他城市也有一些好的做法值得借鉴。北京市土地储备整理中心与七家保险资产管理公司签订了总金额为700亿-800亿元的债权投资计划，用于支持保障性住房建设。上海公积金管理中心使用公积金增值资金收购公共租赁住房项目为上海的公租房“储备库”。深圳市出台《深圳市保障性住房条例》，增设刑罚条款，对弄虚作假申请购买保障性住房增加了进行治安处罚、追究刑事责任的规定。成都规定在适当地段的部分新增普通商品住房项目中，按照项目住房建筑面积3-5%的比例配建公共租赁住房，建成后由土地竞得人无偿移交政府。兰州鼓励企事业单位利用自有土地建设经济适用房等保障房，其供应对象、产权关系可按经济适用房有关规定进行管理。
二、国外保障房建设与管理的成功经验
我国保障房的建设与管理虽然取得了一定成效，但总体上还处于摸索阶段，存在着两个方面的重大问题需要研究和解决：一是保障房建设的资本运营问题；二是保障房分配时的准入、公示、管理、退出四大关节存在的诸多漏洞。因此，归纳和总结国外保障房建设与管理的成功经验，对完善我国的保障房建设和管理制度具有重要借鉴意义。
（一）国外保障房建设与管理的资本运营模式。
一是通过立法保证保障房建设的资金来源。美国、日本、德国、英国、法国以及新加坡等都曾先后为保障房的资金来源立法（如日本的《供应住宅法》、新加波的《中央公积金法》），确保了各国财政资金在保障房建设和管理上的稳定投入。此外，有些国家的法案中还规定了一些土地、税收和信贷优惠措施，鼓励非政府机构投资建设保障房。例如美国的《国民住宅法》规定，政府要为私营机构提供低息贷款，鼓励他们投资于中低收入家庭的公寓住宅。目前，美国有近三分之一的廉租房项目由房地产开发商投资建设而成。在日本和澳大利亚，保障房的建设主要由非营利性机构主导完成，政府会为其提供土地、贷款和税收等优惠政策，让中低收入人群享受到基本等于成本价的房屋。
二是以住房抵押贷款为核心的金融信贷支持模式。此模式主要在美国、英国、法国、德国以及意大利等发达国家。例如，为了解决中低收入家庭的住房问题，美国政府采取了以住房抵押贷款为核心的金融信贷支持政策，成为美国公共住房社会保障的核心。
三是住房储蓄模式。一种是合同储蓄，即借贷双方通过契约合同筹集住房资金。在该制度下，潜在的购房者与政府指定的机构订立资金存贷合同，并按合同的约定日期定期到指定机构储蓄一定的钱款，当储蓄达到一定的时间和金额后便自动取得从该指定机构获得相应住房抵押贷款的权利。另一种是强制储蓄。该模式的特征是政府凭借国家的权威和信用，通过法律和行政规定等手段强制要求企业和职工将职工工资收入的一定比例定期存入指定机构，然后该机构再以优惠贷款的方式支持职工的住房消费。典型的代表国家为新加坡。
（二）国外保障房准入、监管及退出的管理经验。
准入机制。国外普遍设置了严格的申请条件，申请人按照规定填写各种文件和证明后等待抽签结果。新加坡对违规申请保障性住房者施以高达5000新元的罚款或者6个月的监禁，甚至两者兼施。
监管机制。法国对租住廉租房人群的收入状况每三年普查一遍，对那些收入已超过保障线的住户予以清退。此外，设立专门的监管机构并配备足够数量的监管人员也是进行有效监管必不可少的基础条件，例如香港虽然只是一个仅有600多万人口的城市，但从事保障性住房的监管人员就多达8000多人。
退出机制。英国有一种由政府直接投资建设的“共有产权”性质的保障性住房，其供应对象主要是低收入家庭。购买者可以先取得房屋的部分产权，没有取得产权的部分以缴纳租金的形式支付，在收入增加以后必须买下整套住房。日本的公营住宅（廉租房），专门机构会对其租户的年收入进行严格核定，当年收入连续三年超过规定标准时，要累进计算房租，年收入超标后连续租住五年则必须买下所租住的公营住宅。
三、国内外保障房建设与管理对我市的启示
（一）加快保障房建设与管理的相关立法工作。
纵观发达国家，无不非常重视保障房建设与管理的立法工作。这是从源头上保证保障房建设与管理有效执行的根本途径。建议我市参照厦门、深圳的做法，将我市业已出台的《关于进一步加强和改善我市住房保障工作的若干意见》上升为《珠海市住房保障条例》，从法规的高度规定保障房覆盖对象、保障房的构成、政府职责、保障房分配、监督机制与问责处罚机制，以及保障房监管机构和监管队伍等内容，并将保障房建设与管理列入党政领导干部职责考核。
（二）建立健全多渠道的住房保障资金筹措体系。
保障房的建设需要大量的资金且具有较低的利润率，建议我市一方面要利用立法手段和财税政策工具，抓紧建立健全规范的住房保障资金筹集方式和融资机制，出台配套鼓励扶持政策，吸引各方面资金投入保障房的建设；另一方面要加快创新保障房金融工具，可借鉴新加坡住房公积金制度、日本金融公库制度、德国合同储蓄制度、美国住房抵押贷款制度等经验，利用我市毗邻港澳优势，与港澳资本或公益基金合作设立保障房公募基金、保障房储备库、保障性住房投资信托基金（REITs）、保障房地方债券，保障房可转换基金（针对房地产商）等融资模式，为保障房建设募得足够资金。
（三）实行保障性住房配建制。
国内外经验表明，中低收入者全部集中在一栋楼，富人全部集中在一个区域，老百姓会因为住房问题而互相区分和割裂开来，将对社会整合和稳定带来非常不利的影响。我市已选定保障性住房储备用地28块，建议将保障房与商品房同步规划，统一布局与封闭式管理，最大限度地让低收入住房困难家庭不孤立地生活在一个区域里面，既不产生贫民窟，又方便管理。长远来看，可参照青岛的配建制做法，分散、搭配地建设保障房而不是集中建设保障房小区，尤其是今后对新增建设用地规划为住宅的，以及旧城区、城中村改造项目，建议按照一定比例实施配建保障房。
（四）加快建立全面动态的保障房管理机制。
加快《珠海市公共租赁住房建设管理办法》和《珠海市城镇廉租住房保障办法》的制定和出台，实行从租赁补贴到实物配租、配售等所有住房保障方式的全方位管理，同时从准入、监管到退出进行全过程管理。要完善准入退出机制，审核和分配房屋要实行网上公开，接受新闻媒体和人民群众全过程监督，坚决排除人为干扰，严肃查处以权谋私，做到过程和结果公开公平公正。要建立专门的监管机构和人员队伍，定期对保障房居住人群收入进行核查，核查结果接受群众监督。要加强管理与技术手段相结合，为中低收入人群建立电子档案，内容包括户籍、银行、就业、保险、税收、医疗、教育等相联动的共同信息，并根据变化情况而时时更新，保证信息的准确和真实。
（五）加大对保障房建设管理的专业监督和公共监督。
保障房直接关系群众生命财产安全，建议我市一方面严格制定落实保障房质量监管办法，在设计、建材、施工等各个环节上严格把关，对存在的问题、隐患发现一起，整改一起。要对保障房建设实行质量终身责任制，一旦出现质量问题，要彻查、追究责任单位、责任人责任。另一方面，必须加大民间监督，特别是加大媒体监督、网络监督的作用，使保障房在准入、监管和退出方面得到全方位、全过程的监督，让保障房“安居工程”真正成为“阳光工程”。
