关于加快北塔区行政区划调整工作的

调 研 报 告

根据市委的统一部署，近期，我区组织专门力量，围绕“北塔区区划调整”这一课题，深入展开调研。现将调研情况报告如下。

一、北塔区概况

北塔区是1997年邵阳市区区划调整时组建的一个市辖县级行政区，座落于资江北岸，西临邵阳县，北接新邵县，东南与双清、大祥两区隔江相望、三桥相连，呈三足鼎立之势。全区辖3个乡、2个街道办事处、1个国营农场和1个省级重点经济开发区——湖南邵阳经济开发区，总面积84.39平方公里，耕地面积1820公顷，总人口13万。近年来，在市委、市政府的正确领导下，我们深入实施“路网拓城、商贸活城、生态秀城”战略,各项工作取得了较好成效。全区已呈现出经济发展提速、发展后劲变足、社会事业进步、群众生活改善、政治大局稳定的良好态势。但是，由于北塔区域面积狭小，可持续发展后劲不足，严重制约了北塔长远发展，全区上下要求扩大北塔区域面积的愿望非常迫切、呼声从未间断。

二、加快北塔区行政区划调整的重大意义

加快北塔区行政区划调整是顺应经济社会转型发展的客观需求，是适应行政管理体制改革的内在要求，也是实现邵阳“八个建成”奋斗目标的必然选择。同样，对推进新型城镇化建设，激活城区经济，提升市区综合承载力和竞争力，具有不可低估的作用。

1、能有效改变全市经济“小马拉大车”的不利格局。邵阳全市总面积20829平方公里，其中市区面积仅436平方公里，仅占全市总面积的2.09%，所占比例全省倒数第一，甚至不到排名前三的张家界（27%）、长沙（16.4%）、常德（15.1%）的一个零头。2013年全市年末总人口805.94万人，其中市区人口69.3万人，仅占全市人口的8.6%，甚至只相当于娄底新化县总人口数（130万人）的一半。2013年全市完成GDP1130亿元，市辖三区实现GDP234.24亿元，仅占全市总量的20.7%，甚至比邵东县（254.27亿元）还低，与长沙市辖各区占长沙全市GDP的59.4%相比，更是天渊之别。市区属于典型的面积小、人口数量小、经济总量小的“小三”，而靠市区经济这匹“小马”来拉动全市经济这架“大车”显然力不从心，反而因为市区城建区面积狭小，造成市区人均面积倒数第一、人口密度全省第一，“城市病”日益严重，最突出就是交通拥堵、环境污染，产业布局也难以合理，经济发展受到了极大的限制。实施区划调整，则能有效打破这种“小马拉大车”的格局。

2、能有效改变北塔发展“伸不开拳脚”的现实窘境。从三区的区域面积来看，大祥区面积214平方公里，双清区面积137平方公里，北塔区只有84平方公里，“三足鼎立”的城市空间布局，北塔区显然是一条“短腿”。从北塔自身发展来看，北塔背靠新邵县，距离新邵县城酿溪镇不足10公里，距离大坪开发区不足5公里，在三区中北塔区的腹地全市倒数第一，是三区均衡发展中的一块“短板”。城市发展不能只有高地没有腹地，北塔区的湘商文化旅游产业园，以及湘窖酒业、李文食品、东信棉业、百锐工具等一大批支柱企业，需要相应的腹地作支撑。按照市委、市政府城市功能区的规划，北塔区的定位是全市三产发展高地、旅游文化高地，但由于发展空间限制，发展腹地不足，北塔发展“伸不开拳脚”，不仅不能成为高地，反而会沦为市区的“跛脚”。要打破这种“伸不开拳脚”的现实窘境，区划调整是最有效的途径。

3、能有效改变邵阳干部“执行力不强”的拖沓形象。随着行政管理体制的不断推进，市与县的管理体制终将发生重大改变。为了减少行政层级，省直管县成为目前行政体制改革重点探究的方向，一些地方已经实施。为了各自发展，一些城市开始着手区划调整，长沙市已经撤销望城县，设立长沙市望城区；湘潭计划在10年内，将湘潭县、湘乡市、韶山市全部改为市辖区；还有衡阳市的衡阳县、衡南县，怀化市的中方县、洪江市，株洲市的株洲县，岳阳市的岳阳县等等改区行动都在紧锣密鼓的推进。相比兄弟地市，我们邵阳行政区划调整改革的步伐严重滞后，原本早该完成的北塔行政区划调整至今未能兑现。在此次调研中，有群众严厉批评“邵阳干部魄力不足，执行力不强，导致市委、市政府的科学决策沦为一场空谈，三个法定性文件沦为一纸空文，全市人民扩区强市的梦想沦为一场空梦。”民心所向，绝无小事。不尽快落实行政区划调整，影响的是市区人民的信心，影响的是市委、市政府的信誉，影响的是邵阳干部的形象。尽快落实区划调整，则可有力改变这种“邵阳干部执行力不强、为官怕为”的拖沓形象。

三、前期工作情况

自1997年北塔区成立伊始，就存在着面积小，人口少，可持续发展后劲不足等发展瓶颈。随着经济社会的发展，上述矛盾和问题更加突出，对北塔区进行区划调整的呼声，从民间到官方日益高涨，成为了区人大代表、政协委员，乃至市级领导高度关注的热点。但由于客观条件不成熟，尽管历届区委、区政府班子倾注心血，仍无实质性进展。

2009年，省委、省政府宣布财政“省管县”后，区划调整工作开始出现转机，“争取行政区划调整，有效拓展北塔发展空间”被首次写入北塔区政府工作报告。通过全区上下的积极争取，得到了省、市民政部门的大力支持，市委、市政府同意对北塔区行政区划进行调整。2010年11月30日，市委召开了全市区划调整工作会议，拟将邵阳县长阳铺、新邵县小塘镇和新田铺镇原长冲铺乡成建制划归北塔区管辖。随后，市委、市政府下发了《关于成立邵阳市行政区划调整工作领导小组的通知》邵市办字〔2010〕86号、《关于印发邵阳市行政区划调整工作方案的通知》邵市办字〔2010〕87号，市纪委下发了《关于严肃行政区划调整有关纪律的通知》邵市纪发〔2010〕24号。2010年12月14日，我区根据市委常委会议及相关文件精神，制定了工作方案，下发了邵北办字［2010］93号《关于印发北塔区行政区划调整工作方案的通知》，成立了由五大家主要领导参加的领导小组和6个职能组(室)，全面启动区划调整相关工作。但因新邵县阻力较大，致使区划调整推进未能取得实质性进展。尽管2012年郭光文书记在《关于区划调整工作相关情况汇报》中严厉批示：“此文，原来市委和市政府都有决定，当前的问题主要是抓落实，特别是抓顶着不办的典型。”但轰轰烈烈的区划调整在地方政府的利益博弈面前，5年未有寸进。区划调整虽未能如期落实到位，但北塔区争取区划调整的决心从未动摇，在每年的市人大、政协“两会”上，北塔区人大、政协的代表和委员积极提交议案和建议，要求尽快将区划调整落实到位。2014年12月，市深化改革领导小组办公室到北塔区就区划调整问题进行专题调研。2015年4月24日，北塔区的省人大代表联名质询省民政厅地名区划处负责人及民政局领导，希望省市相关职能部门加大支持力度，尽快将区划调整落实到位。

四、北塔区行政区划调整不能落实的原因

行政区划调整是一项复杂的系统工程，涉及到政治建设、经济规划、社会稳定、行政管理等诸多方面，因此必须综合考虑调整区域内不同利益群体之间的关系，否则就容易造成意想不到的后果。从此次调研掌握的情况来看，目前影响北塔区行政区划调整落实的阻力主要集中在两个方面：

1、调整区域内的群众思想未完全统一。长阳铺镇、小塘镇、长冲铺乡的绝大部分干部群众对区划调整表示赞成和支持，普遍认为本来3个乡镇就离县中心较远，难以享受县城发展带来辐射带动效应，期待通过区划调整促进当地经济发展，增加就业。再加之2010年市委、市政府作出区划调整的决策后，3个乡镇难以再获取更多的政策资金支持，所以他们对区划调整十分期待。但也有部分群众担心区划调整产生的户籍变动使其利益受损，比如子女就学、医疗补助、低保等，有抵触情绪。最为突出的是少数领导干部本位主义思想严重，表面上支持拥护，实际上不但不做群众思想工作反而起到反作用。有群众反映“穿皮鞋的带着穿草鞋的人反对区划调整”。

2、未开展调整区域内的政策对接等工作。此次区划调整考虑市区全局利益多，对调整后3个乡镇如何定位，怎么发展，群众民生、政策支持考虑较少，容易出现“伪同城化”。可以想象，一旦区划调整顺利实现，市区公共交通压力和公共服务支出会大幅增加，而我们在财税体制、就业安置、医疗保险、失业保险、养老保险、住房补贴政策和公交的特殊人群减免规定等政策待遇方面如何对接没有专门研究，没有具体方案。与此同时，邵阳县、新邵县分别是国贫县和省贫县，无论是所涉及的乡镇还是群众，原本所享受的一些特殊政策特别是农业方面的优惠政策会随着区划调整而取消。比如小塘镇享受的160万元国家级千亿斤粮食生产工程补助资金将随区划调整而取消。诸如此类的利益如何平衡，是否通过扶贫资金补齐，目前尚无定论。

以上两个因素相互影响，相互作用，导致北塔区行政区划调整陷入僵局。

五、我们的建议

行政区划调整是大势所趋、势在必行，千帆竞发的发展态势也倒逼着邵阳在调区扩容中不断壮大。加之目前，全面深化改革的战略部署给行政区划调整带来了最好的历史机遇期，北塔不能错过，邵阳不能错过。为此，我们建议根据现有趋势和市区发展需要，对原方案进行微调，即：将邵阳县长阳铺镇、岩口镇，新邵县小塘镇、新田铺镇整体划入北塔区。调整后，可增加市区人口17.66万，扩大市区面积399.1平方公里，增加行政村（居）168个。并通过以下几点确保工作落实。

1、统一思想认识。区划调整的最终目的是城市更好的发展，最终受益者还是人民群众，做好干部群众思想工作可以理直气壮、毫不犹豫。首先要统一领导干部的思想认识。对于思想转不过弯的部分人要有“不换思想就换人”的硬手段，对于阳奉阴违、顶着不办的部分人要有严惩“挑头者”的硬措施。其次要争取绝大多数群众的支持。区划调整牵涉十几万人，具体情况何等复杂，利益博弈何等激烈，想要所有人都支持拥护几乎不可能。因此，只要通过扎实细致的做好群众思想工作，争取绝大部分群众的认可和支持，再把群众的各种想法、可能发生的各种情况综合考虑，采取措施妥善处理，就能够保证区划调整的顺利实施。

2、加强组织领导。区划调整工作难度大、责任大，必须成立高规格的领导小组和办事机构，才能保证工作的顺利推进。建议领导小组由市委、市政府主要领导牵头，四大家领导、相关部门负责人为成员。同时安排一名市委常委主抓，一名副市长、人大副主任、政协副主席协助。有关单位抽调精干力量组成行政区划调整办公室，负责日常工作。同时，各划出、划入县区、乡镇都要成立相应机构，确保各项工作有序推进。

3、强化纪律保障。要把区划调整工作当作头等大事来抓，参与人员必须依法依规办事，规范操作，严守政治纪律、组织人事纪律、财经纪律和保密纪律。确保不发生群体性上访事件；确保群众生产生活不受影响；确保国有集体资产不流失；确保令行禁止、政令畅通。建议由书记市长亲自督办，定期听取工作汇报，部署安排阶段性工作，对在调整工作中出现的违纪违法行为人严肃处理。

4、合理分配利益。尽快开展政策对接等工作，充分听取干部群众、专家学者、社会各界人士的意见建议，确保调整方案符合上级方针政策，具有科学性、可行性。同时，根据“统筹谋划、科学测算、合理分配、重点支持”的原则，对划出县和划入乡镇，在财政预算、项目安排、干部任用等方面给予倾斜和支持。

         （北塔区“行政区划调整”课题调研组）